土地洪氾風險課題 | 烏溪流域整體改善與調適規劃

一、土地洪氾風險課題說明

(一)  土地易積淹與淹水潛勢區位

參考第三河川局正辦理「烏溪水系逕流分擔評估規劃」及國家災害防救科技中心(NCDR)之淹水潛勢圖資,當烏溪流域發生24小時降雨量500mm(約50年重現期距)情境時,烏溪流域內之淹水潛勢區位集中於筏子溪兩岸、南屯溪環中路、大里溪下游兩岸及貓羅溪兩岸一帶,淹水深度約0.3~2m。此外,參考109年度臺中市、南投縣水災危險潛勢地區保全計畫中,都市計畫區中重大淹水地區及積(淹)水潛勢區熱點位置包括臺中市南屯區楓樹里、中和里、烏日區五光里、霧峰區五福里、本堂里、南投縣南投市營南里、軍功里、振興里、草屯鎮南埔里、雙冬里及國姓鄉石門村、國姓村、乾溝村、福龜村、大旗村、埔里鎮大城里、清新里、同聲里、水頭里、枇杷里、杷城里、向善里、房里里、鐵山里、福興里、牛眠里、史港里,如圖1所示。

圖1 烏溪流域淹水潛勢圖

(二)  淹水潛勢區位範圍內之國土功能分區及都市計畫土地使用分區劃設情形

以定量降雨24小時500mm情境下,淹水深度30公分以上之範圍,套繪前述高淹水潛勢區位與烏溪流域最新國土功能分區及都市計畫土地使用分區,淹水潛勢面積統計如表1所示。前述高淹水潛勢區位之國土功能分區涉及城鄉發展地區者,包括:

1. 筏子溪兩岸地區、中和排水及劉厝溪排水及南屯溪排水均屬「城鄉發展地區第一類」(臺中市都市計畫區)。其中筏子溪兩側淹水潛勢區主要為臺中市都市計畫農業區與部分市地重劃後之低密度住宅區;中和排水及劉厝溪排水淹水潛勢區目前為都市計畫農業區,惟臺中市政府刻正配合高鐵臺中車站門戶地區整體開發辦理變更都市計畫作業;南屯溪排水近環中路部分易淹水地區涉及整體開發單元六、七細部計畫(第13期大慶市地重劃區)以及楓樹里地區細部計畫之住宅區及公共設施用地,如圖2所示。

2. 大里溪下游主要為「城鄉發展地區第二之三類」(包括擴大臺中市大平霧地區都市計畫大里夏田產業園區、原擴大大里主要計畫及未來新訂烏日溪南都市計畫等地區),且屬於未來發展地區部分(包括烏日、霧峰、大里、太平周邊地區「產業加值創新走廊」。其中,如圖3所示。

3. 南投縣貓羅溪兩岸主要為「城鄉發展地區第一類」(包括中興新村(含南內轆地區)都市計畫與南投(含南崗地區)都市計畫)及「城鄉發展地區第二之三類」(新訂中興交流道特定區計畫)。其中以華陽路與貓羅溪左岸間之低漥地淹水潛勢情形較為嚴重,主要淹水地區為農業區及商業區東側部分住宅區、工業區、醫院與公共設施等,如圖4所示。

4. 南港溪與枇杷城排水幹線兩岸主要為「城鄉發展地區第一類」(埔里都市計畫區),且屬於未來發展地區部分(擴大埔里都市計畫)。其淹水潛勢區涉及埔里都市計畫市中心及南側部分,主要淹水地區包含住宅區、商業區、文教區、乙種工業區與公共設施等,以南側住宅區與農業區淹水潛勢情形較為嚴重,如圖5所示。

表1 烏溪流域內各類國土功能分區及淹水潛勢面積統計表
圖2 烏溪流域內(大里溪與筏子溪交會處)淹水潛勢區位與都市計畫土地使用分區套繪圖

二、土地洪氾風險課題評析

烏溪土地洪氾風險重要課題評析綜整如圖7所示,說明如下:

(一)  民眾對於淹水程度認知差異大且對改善與調適等觀念認識有限 (B1)

氣候變遷所導致之極端降雨使洪災風險增加,政府部門意識到結構式減災策略有其極限,開始導入非結構式減災措施,其中土地利用管理與承洪調適為非結構式減災之重要一環。然而,在結構式減災策略的基礎上,土地利用管理與調適作為之落實,除了由公部門角度就各級空間計畫、土地使用管制規則等方面進行各項規劃管制外,民眾對於淹水程度認知及改善與調適等觀念的改變調整,與其願意採取之調適措施,方為提升承洪韌性的關鍵,其對於公部門提出各項非結構式減災措施,包括如土地管制措施、NBS、農地在地滯洪等各項承洪調適策略之接受度與配合度,皆一定程度影響土地洪氾調適之成效。然而,民眾對於淹水程度認知差異大、對非結構式減災措施成效存疑,甚至普遍認為改善淹水僅為政府責任等,均有相當影響。

(二)  流域內高淹水潛勢地區、高破堤危險堤段淹水範圍與國土功能分區間之競合(B2)

依據前述土地洪氾風險現況說明可知,在定量降雨24小時500mm情境下,烏溪流域高淹水潛勢地區內之城鄉發展地區第一類及城鄉發展地區第二類之三分區分別為640.13公頃及712.69公頃)。而中高破堤危險堤段淹水範圍內之城鄉發展地區第一類及城鄉發展地區第二類之三分區亦分別有398.81公頃及43.60公頃。

上述高淹水潛勢範圍位於城鄉發展地區第一類及第二類之三者,一旦淹水對於市民生命及財產將產生重大威脅,應列為關注區位。屬城鄉發展地區第一類者,為保障私有土地之開發權益與價值,應透過公有土地或公共設施發揮逕流分擔功能,或規範私有土地之開發建築型態、落實整體都市地區出流管制措施;而為城鄉發展地區第二類之三或中長程未來發展地區,面臨高風險防洪問題,建議應重新評估開發之需求,或透過新訂都市計畫針對可能淹水範圍妥善配置公園綠地或滯洪設施,避免規劃開發建築土地。

此外,農業發展地區第五類為都市計畫區內尚未有都市發展需求,但符合農業發展地區第一類優良農地性質之都市計畫農業區,如芬園都市計畫北側部分農業區雖具備優良農地特性,但位於高淹水潛勢範圍,建議應依據其受淹水影響程度,可思考規劃為農田在地滯洪區,降低周遭淹水潛勢。

(三)  流域內面臨淹水風險所對應之土地管理工具(B3)

依據烏溪流域土地洪氾風險現況分析,顯示流域內部分土地因洪氾災害造成其與目前劃設之國土功能分區存在競合或使用管制應予調整強化等情形。目前正值國土計畫推動之際,而國土計畫法可資運用之工具包括流域特定區域計畫、縣市國土計畫之部門空間發展計畫、成長管理策略、氣候變遷調適策略及土地使用管制規則等,均可用以協助烏溪流域土地洪氾之調適規劃與執行推動,然而各項土地管理工具之法源、適用時機與條件、具體執行作法為何,應透過系統性的彙整梳理,對應不同流域課題之性質,進而提出國土計畫檢討或各項土地使用管制修訂之建議內容,俾將如出流管制、逕流分擔及農田在地滯洪等防洪策略具體落實於國土規劃中。

(四)  可供逕流分擔利用之公共設施用地有限(B4)

本計畫盤點烏溪流域都市計畫區內之逕流分擔可利用空間,成果如圖8所示,烏溪流域範圍內因涉及臺中市及南投縣核心發展區,公共設施用地總計達2,836處,面積約3,633公頃,然而公共設施用地現況已開闢利用者不易提供作為逕流分擔空間(例如學校如何兼顧學童使用安全問題);而未開闢公共設施用地因受限於地方政府徵收用地財源有限,刻正針對尚未取得之公共設施保留地進行專案通盤檢討,檢討後無需求之公共設施用地將還地於民,且逕流分擔公共設施用地之分布與集水區及淹水地區之間未必能相互配合。因此,都市計畫公共設施空間雖應評估提供逕流分擔空間之可行性,然實際推動執行因涉及中央、地方政府與各目的事業主管機關之協調,短期內可供逕流分擔利用之公共設施用地有限,建議應思考於新訂擴大都市計畫之規劃及整體開發過程中納入出流管制與逕流分擔之思維。

圖7 烏溪土地洪氾重要課題評析情報圖
圖8 烏溪流域內各類公共設施用地分布

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